韩国医疗政策与韩医学的地位

一引言

国家对医疗部门有什么影响呢?一般说来，在资本主义经济体制发展的过程中，如果由国家来左右经济发展的话，那么，国家对社会的其它领域同样有着重大影响。德国、西班牙、意大利、日本、韩国都是这种状况。就韩国而言，国家对医疗部门的影响是非常巨大的，国家不仅制定医疗政策，而且在培养医疗人才、建立医院等方面起着主导作用。另外，国家在认证医疗体系合理性和确定提供医疗者的地位、作用方面也起着决定性的作用(赵炳熙，1999，第202-204页)。

本文将考察韩国医疗政策的变化，研究在医疗政策指导下医疗体系的形成，并考察韩医学在医疗政策和医疗体系变化过程中的发展状况。

二医疗政策的变化

20世纪韩国的医疗政策经历了3次重大的变化：从1910年到1945年在日本殖民统治时期实行了国家主导型医疗政策；从解放后到1977年实行了自由放任型医疗政策；从1977年到现在实行的是市场管理型医疗政策。医疗政策的这些变化也影响到了韩医学的专业化过程。

在殖民地时期，由于日本帝国主义对韩医学采取了压制政策，严重地破坏了韩医学的发展。伴随殖民政府的西化战略而来的是对传统的抹杀策略。由于殖民政府推行西医中心主义的医疗政策，韩医的教学、研究、医术受到压制。(李锤馨，1995)日本早在明治维新时期就开始以西方医学来取代东洋医学的中心地位。尽管最终确立了以西医为中心的医疗制度，但在医疗体制的转变过程中，日本医学界内部曾出现过大量的争论。而韩国的情况是，殖民政府以强制的方法来引入西方医疗体系，不允许韩医有任何的反对。

日本帝国主义以引入"医生制度"来降低韩医师的地位，控制韩医师的活动。这不仅阻碍了韩医学的发展，甚至使韩医学濒临灭绝。殖民政府根据西医体制在各道设立了"道立病院"，并控制了医疗供给体系。但殖民政府所提供的西医远远不能满足全体国民的医疗需求，因而西医所不能承担的部分只能依赖于韩医。正是因为这种医疗环境，韩医学才得以艰难地生存。

从解放后到70年代末，政府实行了自由放任的医疗政策。尽管整个医疗体系仍保留了西医中心体制，但是对韩医学来说医疗的不干涉政策已经远远优越于殖民时期的压制政策。当时韩医学状况的好转，有以下几个方面的原因。首先，解放后"民族文化复兴"成为一种社会舆论。许多国会议员对韩医学地位的提高都持肯定态度。其次，由于医疗人员的不足，政府不能不在一定程度上承认韩医学的作用。再次，因为以医师为核心的西医集团在医疗体系中已经占据了牢固的主导地位，所以韩医无法成为西医的竞争对手。尽管政府实施了恢复韩医学地位的政策，但没有进行任何支援和特殊干预。韩医师们在解放后的建国时期曾经开展过提高韩医地位的运动，但是从1952年医疗法承认韩医的地位之后就把注意力转向了内部组织大发展上。

自解放以来，政府把注意力转向了社会安定和经济发展。由于战争所导致的环境恶化，传染病的治疗和控制成为社会的重要课题，于是政府通过各种医疗政策和行政手段来应付传染病的治疗和预防。(柳承钦，1990)

从1962年实行经济发展五年计划以来，政府的全部政策均以经济建设为中心。到了这个时期，国家才开始制定和实施各种具体的保健医疗政策。保健所的建立就是国家介入保健医疗的一个突出例子。(文昌珍，1997)此后国家还实行了"家族计划事业"。但因财力所限，政府不能提供更多的医疗服务，因而把医疗供给的主导权下放到了民间。由于政府在医疗市场和医疗体系的管理、医院和诊所的开设、医疗价格的决定等方面都采取了自由放任的立场，加大了民营企业在医疗市场中的比重，加重了医疗服务上的不平等，导致了医疗体系的多元化，弱化了国家的控制力。韩医学正是在这种状况下通过专业化的途径开始恢复其独立的医疗体系和在整个医疗体系中的地位。

从1977年起，国家开始加强对医疗领域的介入，从而使医疗政策从自由放任型转化为政府管理型。但国家的介入只局限于扩大医疗需求的医疗保险制度的实施，而对医疗供给体系却毫不关心。从1977年开始，国民广泛开展了反抗独裁和政府控制的活动，而当权者为了摆脱这种政治危机开始实行医疗福利政策。到1989年韩国普通国民都能享受到医疗福利待遇。可是，一方面由于政府没有足够的财政投入到医疗保险领域，另一方面由于医疗保险的对象和范围不断扩大，导致医师收入的减少，而为了解决这一矛盾所采取的补充性简便措施又激化了医疗体制的其它矛盾。这就是说，国家的介入并不意味着国家把重点从经济发展转向了社会福利保障方面。早在自由放任时期，医师、药师、韩医师等医疗供给者就发展到了相当规模。1977年之后，由于他们各自的市场已经处于饱和状态因而期望转向其它市场，这就引发了医疗供给者之间的矛盾。但是政府没能及时预见到这种情况的出现，也没有采取解决的对策。因而到了90年代，整个医疗体系的矛盾以及医疗供给者之间的矛盾变得更加激烈和深刻。

这时，医疗集团之间为了争得市场上的垄断地位而出现了激烈的竞争。当时掌管医疗政策的行政官僚多为西医出身，因此他们对医疗领域的支援也是以西医为中心。然而以70年代尼克松访问中国为转折点，西方开始关注韩医学，韩国国内也开始关注传统文化，出现了复兴韩医学的热潮。在这种状况下，1993年的关于韩药的争论激化了包括医疗一元化和医药分工在内的医疗市场体系的矛盾，以及西医集团与韩医集团之间的冲突。在这种矛盾冲突和争论中，获得主动的是韩医集团。他们通过韩药争论确立了自己职业的整体性和组织性，也获得了国家对韩医学的关心。在80年代，韩国就已经基本上形成了具有大批人力和物力的大规模医疗职业集团。随着医疗供给越来越被医疗职业集团所控制，国家医疗部门发挥政策功能的余地日渐缩小，国家再也不能用官僚体制来控制社会医疗集团。在国家地位弱化的情况下，韩医集团力图通过政府的力量争取到自己的合法地位和利益。

医疗政策的变化直接影响了韩医学的专业化。解放后韩国医学的发展没有脱离西医为中心的体制。因此假如政府加强直接干预，韩医学的专业化就会面临更大的困难。好在政府实行了自由放任政策，因而韩医学能够摆脱国家的干涉和控制，推进专业化战略。韩医集团抓住这一最佳时机，以灵活的手段争取到了自己的地位和利益。(李炫知，2000)

三医疗体系的变化

在引进西医以前，韩国的医疗体系是韩医学一统天下。但国门打开以后，在医疗体系现代化过程中，韩医学逐渐失去核心地位，取而代之的是以西医为中心的医疗体系。这种状况在日本帝国主义的殖民统治时期变得更严重。殖民政府强制推行以西方为标准的现代化，并把保健医疗领域当作显示殖民政府统治效率的一个有效手段。在日本帝国主义的统治下，警察局作?quot;殖民地管理型医疗行政"机构主管保健医疗业务(文昌珍，1997)，因而韩医师被排挤在公共医疗体系之外。

解放后随着国民医疗法的制定和韩医师许可制度的实行，韩国的医疗体系趋向多元化。政府一方面直接参与医疗的公共领域，另一方面对社会的医疗市场却采取了放任的态度。因此，尽管以西医为中心的医疗体系没有什么根本性的变化，但由于没有了政府的干预，韩医学有了飞跃发展，以至于后来形成了西医和韩医并行的二元医疗体系。

由于这个时期的国家介入只限于公共领域，医师拥有自由开设诊所或医院以及决定许多医疗相关问题的权利，医疗服务类型和供求也可以在医疗市场上自由选择。在这种自由的市场条件下，趁国家扶持较弱的保健医疗领域之际，涌现出了大量的药师和药局，濒临灭亡的韩医学也开始复兴。于是形成了医学、药学、韩医学三种医疗体系并存的多元医疗体系。为了开拓自己的医疗市场，医疗体系之间产生了诸多的矛盾，尤其是民间机构在医疗市场上所占比例的扩大，加剧了医疗体系之间的竞争。而没有长远计划的政府干预更激化了这些矛盾。

以1977年医疗保险制度的实施为转机，韩国医疗体系再次经历重大变化。医疗市场扩大，医疗市场内的竞争也更加激烈。在实施医疗保险制度的过程中，国家力图通过医疗价格政策、诊疗费审查等途径控制医疗部门，但在医疗体系的运作遵循市场规则的前提下，国家的控制范围变得非常有限。医学、药学、韩医学三足鼎立的多元医疗体系形成之后，每个体系都在寻求扩张市场的战略。(崔文姬，1997)医疗保险政策的实施打击了个体医院的社会、经济地位。个体医院不仅要与已经形成的韩医集团、药学集团以及邻近的个体医院进行竞争，而且为了在竞争中确立优势地位必须购买高价的技术设备，这又必然加重医院经营上的困难。尽管西医在整个医疗体系中仍处于主导地位，但相对来说它的地位趋于下降。就韩医学体系来说，其主导力量是个体经营的韩医院，而这些韩医院主要分布在能够获得利益保障的城市里。药学体系以医疗保险和医药分工的实施为转折点，面临着药局经营体系的转换。为了保持早已获得的医疗市场中的垄断地位，药师专家集团努力提高自己的形象，也努力确保医药的制造权。(崔文姬，1997)

上述医疗体系变化对韩医学的专业化有着相当大的影响。在资本主义制度下，职业集团利益的最大化是医疗体系走向专业化发展道路的内在动力。解放后韩国的医学开始学习美国而建立了专业化医疗体系。因而韩国的医学在教育年限、教育过程、许可制度、专业制度、医师协会、学术杂志等方面具备了专业化的<